中西部地区农信社案件高发的原因分析及治理对策探讨

-----对某中西部地市农村信用社案件专项治理工作的调查报告

随着农村信用社管理体制改革的逐步深入和各项内控机制的不断完善，以及对违规违法行为责任追究力度的加大，近两年以来中西部地区农村信用社的案件呈现出高发、多发的势头。据调查统计，某中西部地市农村信用社近两年来共发生各类案件10起，涉案金额共计3893.19万元。为了进一步做好农村信用社案件专项治理工作，我们对这个典型的中西部地区农村信用社案件高发的深层次原因进行了调查，从表象上看，农村信用社案件的发生具有偶然性，但风险积聚的长期性和内外部诱因的多重性，决定了经济欠发达中西部地区农村信用社案发的必然性。

一、农村信用社案发的深层次原因剖析

（一）外部客观诱因

1、地方政府金融意识不强，对防范农信社风险重视不够。以前一些地方政府片面追求政绩，热衷于搞“形象工程”，不根据市场的需求情况，不考虑当地的资源情况，盲目办企业上项目，将发展乡镇企业所需要的资金，通过行政干预的手段，强行落实到农村信用社身上。有的地方政府领导为了实现当年的财政收入计划，甚至采取“逼贷收税”的办法，通过行政手段强令农村信用社向欠税企业发放贷款，用于缴纳所欠税款。如某地区九十年代初推出了“千村创百万”和“千村创千万”工程，乡村办企业、村组上项目，盲目追求产值的增加，结果使农村信用社投入的资金大量死滞沉淀，给农村信用社案件的发生埋下了不小的风险隐患。

2、管理体制长期不能理顺，案件防范的长效机制欠缺。农村信用社在成立省联社以前，先后由农业银行、人民银行和银监部门代为管理。这种代管的临时性，使农村信用社在风险防范、案件专项治理等方面不能用长远发展的眼光进行规划，不能很好地从源头上采取有效的措施，前移风险控制关口，狠抓案件专项治理长效机制的建设。从目前的情况来看，农村信用社的管理体制仍然不够完善，一方面省级联社直接管理县级联社的扁平化管理模式与目前农村信用社的现实不相适应。省联社及各市地办公室过分“瘦身”，虽然有利于节约管理成本，但对点多面广、人员素质普遍偏低、电子化水平落后的县级联社直接行使管理职能，管理宽度过大，在实际运作过程中显得有点力不从心；另一方面，市级办公室权力与责任不相对等，市级联社承担着全市农村信用社的行业管理任务，但是市级办公室没有对县级联社领导班子的人事任免权、资金调拨权和对违规人员处罚权，在省联社对各县级联社管理鞭长莫及的情况下，市级办公室管理职能与所拥有的权力不相匹配是制约农村信用社有效防范风险和治理案件一个“瓶颈”。

3、社会上的拜金主义和经商办企业的思潮，对农村信用社员工起着一定的萌动作用。目前，随着其它金融机构农村机构网点的逐步收缩、上收贷款审批权限的情况下，农村信用社成了支持当地农村经济发展的主力军。看到自身支持对象有的腰缠万贯，有的购置了名车豪宅，个别信用社员工产生了不平衡的心理，面对每天经手的花花绿绿的钞票，一颗不安分的心开始萌动，于是便开始利令智昏、铤而走险，置银行的规章制度和法律法规于不顾，胆大妄为，以身试法。

4、归并农信社的原城市信用社、农村基金会等机构使农信社背上了沉重的包袱。在农村信用社的发展历程中，先后接收了原县（市）级的城市信用社、一部分农村合作基金会和民间信用社。接收以前这些机构政出多门，大多管理混乱，规章制度不健全，违规经营问题突出，信贷资产质量低下，使农村信用社背上了沉重的历史包袱。而被看作农信社支农工作的“双翼”的信用代办站，由于地理位置大多比较偏远、电子化水平较低、操作不规范和设施简陋等原因，一度成了农村信用社的一个案件高发区。

（二）内部主观因素

1、员工素质普遍偏低，企业文化建设缺失。长期以来，由于招工渠道不公开，操作不透明，同时对员工的教育培训不够重视等原因，与其他金融机构相比，农村信用社的员工素质普遍不高。再加上管理体制长期不够理顺等方面的因素，农村信用社存在着企业文化缺失的严重弊病。企业文化对外是企业的一面旗帜，对内是一种向心力，农村信用社作为社会主义市场经济的一大市场主体，对外没有能够打造出自己的品牌，对内没有能够形成全员认同的价值取向，营造出积极向上的企业文化。由于企业文化建设的缺失，员工普遍不注重自身道德修养的提高和法制观念的增强，高管人员缺乏政策敏感性，对业务操作的规范性重视不够，甚至对周围的违规违纪现象睁一只眼闭一只眼，麻木不仁。农村信用社员工素质的低下和企业文化的缺失，给一些不法分子提供了可乘之机。如某县一归并的原城市信用社两名出纳员对内部负责人制造假存单挪用顾客供他人经商办企业的行为不但不制止、不报告，还从中得好处。由于法制观念的淡薄和对犯罪行为的包庇，致使内部人员挪用客户资金的案件得以长期潜伏，以至酿成重大案件。

2、内部控制机制不健全，法人治理结构不完善。由于多方面的原因，长期以来，农村信用社重点业务操作流程不完备，内部的各种规章制度没有覆盖到所有风险点。如长期以来没有建立起完备的客户信用等级评估和科学的授信体系，对信贷投放对象的选择凭感觉和印象；没有建立起严密规范的信贷管理办法和责权利对等的不良贷款责任追究办法，致使贷后管理工作一度成了信用社信贷管理的“盲区”；农村信用社虽然成立了“三会”，分设了“三长”，但是信用社普遍存在着理事长、主任、监事长权责不明确的问题，监事会对理事会的重大问题的决策和经营管理层权力的行使进行监督的制约机制形同虚设，有的农村信用社监事长对理事长、主任违法违规行使权力不抵制，盲目服从，甚至同流合污。如原来有的信用联社的监事长分管信贷、财务等工作，不仅不能对一些违规发放贷款问题进行监督，还出面进行协调。

3、制度棚架，有章不循。信用社某些规章制度形同虚设，业务操作有章不循、违规操作的现象较为突出。这主要表现在：在执行贷款“三查”制度方面，农村信用社普遍存在着“贷前调查走马观花、贷时审查草率了事，贷后检查疲于应付”的现象；有的信用社长期搞账外经营，私设“小金库”，内外账务不能及时进行对账。重要岗位轮换和强制休假制度不执行，领导干部长期不交流；案件专项治理工作搞形式走过场，应付上级检查。内控制度的棚架所造成的操作上的漏洞，为一些不法分子提供了可乘之机。如某一县级联社由于贷款“三查”制度执行不严，致使犯罪嫌疑人自2002年11月份以来以假他项土地使用权证作抵押，先后在信用社分5笔，共计诈骗贷款1188万元。

4、内部审计部门缺乏独立性，监督有效性较差。目前各联社虽然设立了稽核监察科，但是稽核监察科在发挥审计监督职能时，在经费、人事、内部管理、业务开展等方面的缺乏相对独立性，不能完全排除来自管理层和其他方面的干扰和阻挠，独立地开展内部审计活动。地市级办公室的稽核大队人员较少，且大多为从各联社抽调的人员，对各联社行使内部审计监督职能时，名不正言不顺，不敢碰硬；省联社组织内部审计时一般采取抽调各地市的人员进行交叉稽核的方式，稽核的频度和深度都受到一定的制约。所有这些都影响了内部审计监督的有效性。